Государственно-частное партнерство на рельсы сотрудничества

26.09.2018

Государственно-частное партнерство на рельсы сотрудничества

Уже более 3 лет общество и представители государственных учреждений обсуждают введение проектов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Чаще всего речь идет о проектах развития морских портов. Официальный запуск двух пилотных проектов в этой сфере был объявлен ранее в текущем году. Однако в дополнение к портам другие объекты национальной инфраструктуры (например, железнодорожный транспорт) также могут быть успешной платформой для внедрения проектов ГЧП и даже в этом нуждаются, учитывая нынешнее состояние таких объектов.

Как указывают в своей аналитике специалисты новостного портала «Металлплейс», освещающего вопросы, связанные с развитием металлургической и других индустрий, где в производственном процессе присутствует составляющая производства и потребления металлопродукции, практика внедрения ГЧП в железнодорожной сфере разнообразна, но для нас пока остается иностранным. Это объясняется рядом объективных причин, среди которых одной из наиболее значимых является несовершенство национальной законодательной базы как в сфере ГЧП, так и отраслевой. Тогда как законодательство находится на стадии разработки и совершенствования, у государственных органов есть время и повод определиться, какие проекты ГЧП они считают целесообразными для инфраструктуры и объекты инфраструктуры они могли бы предоставить для ГЧП. Например, недавно в СМИ были сообщения о возможности проектов концессии по железнодорожным вокзалам. Такие концессионные проекты могли бы предоставить дополнительный толчок для развития железнодорожного транспорта в нашей стране в целом.

Железнодорожный транспорт - это очень интегрированная отрасль. Ее отдельные компоненты (например, вокзалы) не могут существовать и развиваться независимо от других (таких как подвижной состав железнодорожного транспорта, железнодорожные пути (пути), система управления и безопасности движения железнодорожного транспорта и т.д.).

Поэтому если любой из основных компонентов находится в плохом состоянии, не улучшается и не развивается, это негативно повлияет на развитие других компонентов, даже если они являются объектами проектов ГЧП. В условиях непригодной транспортного сообщения, изношенного подвижного состава, аварийного состояния железнодорожных путей трудно представить устойчивое и успешное развитие вокзалов. Только вокзалы не могут обеспечить достаточный для их развития пассажиро- и грузопоток.

Характерные черты ГЧП проектов для железнодорожного транспорта

Особенности железнодорожного хозяйства влияют на характеристики, которые могут быть присущи проектам ГЧП в железнодорожной сфере. Среди таких характеристик стоит отметить следующие.

Масштабность проектов

В связи со значительной интегрированностью, проекты ГЧП в железнодорожной отрасли часто охватывают не отдельные объекты, а определенную часть общей системы железнодорожного транспорта. Например, в пределах одного региона или населенного пункта или в пределах определенного направления, при условии, что он в определенной степени независимым от остальной системы транспорта (определенная линия метро или определенное направление железнодорожного сообщения).

Концессии отдельных железнодорожных станций или вокзалов в этом контексте нечасто бывают отдельными объектами проектов ГЧП. Обычно они передаются в концессию вместе по соответствующим направлениям сообщения. С одной стороны, это увеличивает объем проекта, а следовательно, затрудняет и увеличивает его стоимость, а с другой стороны, способствует всестороннему развитию соответствующего объекта ГЧП.

Ответственность частного партнера в таких проектах покрывать поддержание в надлежащем состоянии и развитие зданий вокзала, а также связанных с ним железнодорожных путей, управления пассажирскими и грузовыми потоками и тому подобное. В то же время передача в ГЧП отдельного большого вокзала с его связанной инфраструктурой вполне возможным вариантом пилотного проекта, когда еще нет опыта внедрения широкомасштабных проектов, а сфера ГЧП находится на начальных стадиях развития.

Частичное государственное финансирование

Проекты ГЧП обычно не могут полностью финансироваться за счет частных инвесторов и требуют капитальных вложений со стороны государственного партнера. Учитывая масштабность проектов ГЧП в железнодорожной отрасли и их сложность, такие проекты требуют существенных капитальных взносов, частный партнер не может взять лично на себя и потребует распределения финансовых обязательств по государственным партнёрам.

В то же время полностью частное финансирование может быть в том случае, если рассматривать небольшой по размеру и масштабу проект ГЧП (например, ограниченную концессию определенного вокзала, не требует большого объема капиталовложений, по которой риски строительства и управления вокзалом лежат на частном партнере). Однако такой проект, в связи со своей ограниченностью, потребует очень тесного и эффективного сотрудничества между частным и государственным партнером на ежедневной основе для постоянного и эффективного функционирования этого объекта - вокзала.

Тесное сотрудничество

Через существенную взаимосвязь всех составляющих системы железнодорожного транспорта, многие из которых должны оставаться в ведении и под контролем государства, проекты ГЧП в этой сфере требуют более тесного сотрудничества между государственным и частным партнером. В некоторых случаях это может негативно повлиять на скорость и гибкость принятия решений по проекту ГЧП, обычно считается характерным преимуществом проектов ГЧП, в отличие от проектов, вводятся только государственным органом.

Кроме того, необходимость постоянной координации работы железнодорожного транспорта с государственными учреждениями и организациями, которые его обслуживают, требует детального и внимательного обработки этих вопросов уже на этапе переговоров и согласования договора, заключаемого в рамках государственно-частного партнерства (далее - договор ГЧП), а также отображение такого взаимодействия в этом договоре. Такого урегулирования нуждаться как ключевые вопросы работы вокзала и железнодорожного транспорта (например, обеспечение безопасности движения), так и повседневные отдельные вопросы взаимодействия (изменения расписаний и режима работы вокзала и т.д.). Отдельные вопросы могут быть решены на более поздних этапах сотрудничества в проекте ГЧП между государственным и частным партнерами. Однако чем больше таких вопросов откладывается, тем больше будут риски несвоевременного принятия решений и, соответственно, задержек или недостатков в функционировании вокзала.

Возможности структуры проектов ГЧП

Учитывая указанные особенности, вариантом структурирования такого проекта может быть создание управляющей компании - отдельного юридического лица, которая будет находиться в общей собственности частного и государственного партнеров, в результате чего будет учитывать позиции обеих учредителей. В общем, создание такой управляющей компании в международной практике считается одним из лучших вариантов управления проектами ГЧП, который обеспечивает баланс функций и ответственности частного и государственного партнеров.

Однако в наших реалиях такой механизм пока неэффективно. Прежде всего, владение государственным партнером существенной долей в такой компании может оказать негативное влияние на ее полномочия распоряжаться своим имуществом и активами (например, передача в аренду), а также возлагать на управляющую компанию дополнительные обязанности и процедуры (например, государственные закупки), которые несвойственные частным компаниям. В результате проект ГЧП может быть лишен гибкости и эффективности, то есть не сможет вовремя и адекватно отреагировать на изменения в конъюнктуре рынка, определенные экономические, социальные явления, а, следовательно, будет, по крайней мере, частично лишен шансов на успех. В то же время, если доля государственного партнера в совместном предприятии будет слишком малой, он не сможет влиять на ключевые решения управляющей компании и защищать свои интересы в таком проекте.

Золотой серединой может быть, например, создание по договору ГЧП отдельного органа (комитета или комиссии), в который войдут представители обоих партнеров, и полномочия которого будут включать решение вопросов деятельности управляющей компании.

Однако в соответствии с национальным законодательством, полномочия такого органа является достаточно спорным вопросом, ведь он не является органом управления юридического лица и представителем учредителей полномочиями влиять на решения управляющей компании. Он также не может считаться отдельным юридическим лицом, вступает в договорные отношения с управляющей компанией. Соответственно, обязательность решений такого органа для управляющей компании, а также последствия и ответственность в случае несоблюдения таких решений пока являются спорными с точки зрения законодательства. В то же время решение этого вопроса и уменьшения рисков хотя бы частично может быть осуществлено путем качественного структурирования и детальной проработки проекта договора ГЧП (в частности, положений о таком органе).

В процессе разработки проектов ГЧП могут возникнуть и другие концептуальные вопросы (в том числе по тарифному регулированию, обеспечения интенсивности движения поездов, большого пассажиропотока и грузопотока), которые непосредственно будут влиять на увеличение или уменьшение пользования вокзалом и железнодорожным транспортом, а, следовательно, и на доходность проекта. Много таких вопросов можно решить путем переговоров, поиска наиболее оптимального распределения рисков и надлежащего структурирования проекта, как в примере с управляющей компанией. Однако это не отменяет необходимости внесения изменений в действующее национальное законодательство, без которых проект ГЧП и договор ГЧП могут так и остаться нереализованными.

Количество показов: 764