Новейшие механизмы обеспечения социально-экономических прав граждан

17.12.2016

Новейшие механизмы обеспечения социально-экономических прав граждан

Исследование новейших механизмов обеспечения государством (здесь и далее курсив мой – Авт.) социально-экономических прав граждан в условиях рыночной экономики, в частности, с помощью государственно-частных партнерств (далее – «ГЧП») является без сомнения одним из наиболее перспективных направлений развития отечественной юридической науки и практики. При этом ученые и практики юридической профессии уделяют этой проблеме на удивление мало внимания – и это на фоне стремительного износа инфраструктуры украинских городов и сел, а также общего обнищания населения.

Обеспечение социально-экономических прав граждан: для дискуссий о роли государства нет времени.

Так, одним из аспектов оценки для ипотеки в Сбербанке явился положительный опыт работы компании "ДЕАЛ-оценка" из города Санкт-Петербург, сотрудники которой в самые сжатые сроки смогут произвести все необходимые действия и предоставить документ, необходимый для получения кредита, как залог успешного приобретения недвижимого имущества. В общем, в научной и учебной литературе в целом утвердился обобщенный взгляд на обеспечение прав и свобод человека как на создание государством условий для осуществления прав и свобод человека и гражданина и как его (государства) главную функцию (Рабинович П. М. Основы общей теории права и государства: учеб. пособие К., 1995, С. 80, 95). В то же время за более чем 25-летний период после распада СССР не появилось ни одной монографии общетеоретического уровня, которая бы была посвящена именно проблематике юридического обеспечения социально-экономических прав граждан в условиях рыночной экономики переходного периода. Что же касается отраслевых исследований, то их предметом выступало прежде всего право социальной защиты (обеспечения) за счет держбюджтених средств, а также механизм обеспечения права человека на труд, в том лишь в одном его аспекте – защите. Нередки случаи, когда в публикациях по вопросам реализации социально-экономических прав человека утверждается на необходимости создания реально действующей системы гарантий и совершенного механизма юридического обеспечения соответствующих прав, однако не творится ответ на вопрос «как?».

Наличие у государства достаточных средств до сих пор позиционируется в юридической науке, как основная и единственная предпосылка реализации гарантий прав человека. В отечественной теории права до сих пор не дано всесторонней оценки роли и значению в юридическом механизме обеспечения указанных прав граждан таких іновативних инструментов (моделей, форм) как концессии, ГЧП, инвестиционные проекты, государственная помощь хозяйничая субъектам тому подобное. Вместо поиска механизмов государственного обеспечения социально-экономических прав в условиях бюджетного дефицита, авторы соответствующих исследований «впадают» в нигилистическое восприятие Основного закона нашего государства, который закрепляет соответствующие права, как определенной декларации, несмотря на очевидную беспочвенность – если не сказать противозаконность таких выводов. В этой связи также нельзя обойти вниманием распространение в последнее время разнообразных исследований так называемого «социально-правовой» (или же: социально-юридического) механизма обеспечения прав человека. Суть этих исследований сводится фактически к попытке подвергнуть сомнению, а иногда – откровенно дискредитировать государство как единственного гаранта реализации гражданских прав в социальной, экономической и культурной сферах жизни. В общем плане такая тенденция является следствием определенного разочарования общества в эффективности государственных институтов, часто неспособных защитить даже самих себя. В то же время конструирование авторами определенных «антропоцентрических» механизмов обеспечения прав граждан, фокусировка на идеях о само-организации населения часто оказываются обусловлены не совсем верным пониманием самой сущности юридического права и отдельных его отраслей. Немало сторонников концепции обеспечения определенных «прав человека» через «обще-социальные» механизмы казалось бы не замечали, что место их исследований – на страницах философской, нежели собственно юридической литературы.

Расширение инструментария обеспечения государством социально-экономических прав в условиях рыночной экономики переходного периода

Между тем, сфера применения, круг адресатов и инструментарий механизма юридического, то есть, государственного обеспечения социально-экономических прав граждан в условиях рыночной экономики является потенциально чрезвычайно широким. Среди практиков уже относительно давно ведется оживленная дискуссия относительно перспектив развития учреждений образования и здравоохранения на принципах ГЧП. Цели социальной политики государства – обеспечение права на здоровые условия жизни и образование – могут, и на самом деле уже начали достигаться с помощью ГЧП – современного юридического инструмента, базирующегося на нормах административного, хозяйственного, муниципального, земельного, финансового права. Все это указывает на то, что современный юридический механизм обеспечения социально-экономических прав человека посредством государственных закупок, ГЧП, государственной помощи требует изучения прежде всего как комплексный, межотраслевой механизм.

К тому же участие частного сектора в развитии инфраструктуры под патронатом государства в лице центральных и местных органов власти – хорошо известная модель в нашей стране. Исторически различные виды аренды и совместные предприятия практиковались, как части Российской империи еще начиная с 19-го века – для развития муниципальной инфраструктуры, особенно в сфере поставки воды и водоотведения, электроэнергетики и связи. Концессии активно использовались в 1920-е годы, позволив привлечь иностранный капитал в сферы горнодобывающей промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. Постсоветские украинские законы с начала 1990-х, предложили целый ряд правовых моделей, позволяющих частную участие в развитии общественной инфраструктуры с целью улучшения качества жизни граждан, без значительного финансирования из государственного или местных бюджетов и избегая приватизации. К ним относятся, в основном, долгосрочные арендные договоры, концессии и инвестиционные соглашения.

Распределение рисков в проектах развития общественной инфраструктуры – ключ к успеху

Важно отметить, что традиционно привлечение государством частных операторов к обеспечению социально-экономических прав граждан предусматривает, что предпринимательские риски проекта будут явно покрываться частным оператором. Согласно законодательству, концессии обязательно включают в себя условие, что предпринимательские риски возложены на концессионера. В практическом плане понятие предпринимательского риска включает прежде всего риск низкой рентабельности – ключевой риск любого предпринимательства. Иными словами, предпринимательский риск и есть риск низких доходов от проекта. Не будет преувеличением утверждать немало концессий в сфере водоснабжения были обусловлены как раз таки желанием местных правительств перенести предпринимательскую и политическую ответственность за качество воды на частный сектор.

Все большее число проектов по развитию инфраструктуры реализуются с использованием вышеуказанных правовых моделей, но в основном – с участием местного бизнеса, готового принять высокий риск. Эта тенденция растет с 2000 года. Частные компании все больше заинтересованы в инвестировании в развитие морских портов, дорог, вывоза мусора, водоснабжения и водоотведения, а недавно – еще и энерго модернизации зданий. В то же время, принимая во внимание размер территории нашей страны (самая большая страна в Европе) и ее населения в целом частные инвестиции в общественную инфраструктуру является весьма ограниченным в сравнении с другими странами региона, такими как Беларусь, Болгария или Румыния. Кроме того, частное участие в развитии инфраструктуры в основном связана с телекоммуникационным и энергетическим секторами, которые в настоящее время в основном приватизированы. Зато, в течение нескольких десятилетий в Украине нет никаких крупных проектов, таких как концессионная автотрасса, которые достигли финансового закрытия. Например, крупнейший проект реконструкции автомобильной дороги в стране – ремонт трассы Киев-Чоп – финансировался ЕБРР, но был структурирован как классическая государственная закупка.

Закон о ГЧП 2010 года – почему он не сработал?

Как попытку активизировать участие частного сектора в развитии инфраструктуры Парламент принял в 2010 году Закон «О государственно-частном партнерстве». Закон 2010 года рассматривался как признание ГЧП в качестве новой формы участия частного сектора в инфраструктурных проектах, направленных на повышение эффективности инфраструктуры на долгосрочной основе, при важном условии, а именно, что частный партнер будет нести ответственность только за часть соответствующих проектных рисков. Возможность переложить даже часть рисков, особенно риск низких доходов, государственные и местные органы власти (через выдачу соответствующих государственных или местных гарантий) должна стать мощным «драйвером» повышение привлекательности ГЧП для частных операторов, в сравнении с правовыми моделями, которые существовали до того.

Закон о ГЧП стал центром многочисленных дискуссий между специалистами-практиками украинского права и учеными, которые признали ГЧП как инновационный инструмент для ускорения участия частного сектора в инфраструктуре. Вышла в свет ряд монографий, посвященных ГЧП под авторством А.М. Винник, А.Е. Симсон и др.

Однако, оказалось, что украинская власть крайне неохотно шла на принятие рисков в проектах ГЧП. Были несколько проектов в разных отраслях промышленности, но многие из них не прошли даже предварительного технико-экономического обоснования, в то время как другие остаются в стадии подготовки или просто отправлены в «долгий ящик» (Четвертая ветка метро, Кольцевая дорога, Организации парковочного пространства и тому подобное).

В результате ни один проект ГЧП не был запущен в нашей стране с момента принятия вышеуказанного закона в 2010 году. Кроме того, многие положения законов ГЧП не имеют силы ввиду отсутствия необходимого механизма принуждения или потому, что они противоречат другим законодательным нормам.

Поправка к Закону о ГЧП 2016 года: что нового?

Хотя практическая реализация ГЧП все еще находится на подготовительной стадии, важным шагом на пути к совершенствованию нормативно-правовой базы стала поправка к Закону о ГЧП, принятая украинским парламентом в феврале 2016 года. Эта поправка содержит ряд положений, направленных на преобразование ГЧП в более привлекательный механизм участия в обеспечении социально-экономических прав граждан, чем традиционные правовые модели аренды и концессии. Кроме всего прочего, новый закон дает право центральным и местным органам власти назначить ответственную компанию, которая должна выступать в качестве государственного партнера в проекте ГЧП, что, возможно, открывает широкие двери для «институционализированных» ГЧП. Кроме того, новые возможности предлагаются в связи с использованием и владением отдельным имуществом в рамках ГЧП. Более конкретно, частный партнер может сохранить за собой право собственности на вновь созданные / приобретенные активы проекта. Кроме того, стороны ГЧП могут договориться о совместной собственности на новообразованное имущество. В конце концов, измененный закон о ГЧП явно признает право кредиторов на вступление в проект в случае дефолта частного партнера. В то же время, Президент подписал новый Закон о публичных закупках, предоставляя возможность распорядителя государственных средств полностью делегировать работу по проведению тендера частным операторам. Возможно, это положение будет активно использоваться на практике, чтобы активизировать различные ГЧП, если удастся уполномочить частных партнеров на проведение государственных закупок, в том числе в сочетании со средствами, привлеченными от частных кредиторов. В этом плане не может не привлекать внимание недавнее решение правительства приостановить ликвидацию компании «Автомобильные Дороги». При условии вхождения частных операторов в ее состав, эту компанию можно было бы рассматривать как первое институциональное ГЧП.

Несмотря на в целом положительный эффект от вышеуказанных новых законов, они не меняют существующего правила Бюджетного кодекса, который не допускает прямого вознаграждения частных операторов иначе чем по процедуре публичных закупок. Это оставляет потенциальные ГЧП неопределенными через фактическую неспособность государственной власти организовать эффективную компенсацию затрат частного партнера, в то время как предпринимательский риск остается особенно высоким.

Станут ГЧП наконец успешными? Несмотря на настораживающие тенденции, сохраняем оптимизм

Есть и некоторые настораживающие тенденции. Так, проект Закона про Государственный дорожный фонд был внесен в парламент еще в апреле 2015 года, в соответствии с лучших практик, которые существуют в других европейских странах. Однако, к 2016 году этот законопроект не был принят даже в первом чтении. Более того, после всех процедурных задержек парламент проголосовал за версию закона, в своей сути сводится к обновления модели, которая существовала ранее.

В частности законом предусматривается создание дорожного фонда в составе Государственного бюджета, хотя и в специальной его части, а не как внебюджетного мега-фонда со специальным статусом. Такой результат многолетней дискуссии вокруг дорожного фонда как «последней надежды для украинских дорог» скорее разочаровывает.

Поэтому следующие год или два будут безусловно решающими для утверждения ГЧП, как реального инструмента обеспечения социально-экономических прав граждан.



Количество показов: 929