Практические кейсы по ГЧП: сравнительный анализ

20.01.2020

Практические кейсы по ГЧП: сравнительный анализ

Государственно-частное партнерство заключается в объединении усилий государства и бизнеса в сферах, которые имеют важное значение, но при этом несут высокие риски. Каждая из сторон получает свои преимущества в процессе реализации проектов. Для государства преимущества видятся в возможности привлечения частных партнеров для реализации проектов, которые являются важными, однако с высокой долей вероятности оставались бы нереализованными в течение длительного периода времени из-за высокой затратности и недостатка бюджетного финансирования. Преимущества для частного бизнеса заключаются в государственной поддержке путем предоставления определенных льгот (в частности, налоговых), смягчение отдельных ограничений и др. государственном финансировании, доступе к интеллектуальным разработкам (например, научным исследованиям) и государственной/коммунальной инфраструктуры.

Международный опыт свидетельствует о высокой эффективности партнерских отношений между государством и частным сектором, а также о целесообразности привлечения внешних инвестиционных ресурсов при реализации сложных масштабных проектов в различных отраслях. Анализ мировой практики государственно-частного партнерства позволяет сделать вывод о том, что наиболее востребованной является сотрудничество между государством и частными инвесторами в социальной сфере (медицина, образование), транспортной сфере (автомобильные дороги, порты, железнодорожный транспорт) и в сфере энергетики (строительство электростанций, управления объектами энергетики). Так, например, согласно аналитики белорусской консалтинговой компании Bizpravo.By, оказывающей правовые услуги для субъектов хозяйствования в Республике Беларусь, порядок регистрации ООО в Минске, внесение изменений в уставные документы и другие действия, связанные с управлением компаний, участвующих в государственно-частном партнёрстве, имеет преимущество и приоритетное значение перед обычными компаниями.

Основной причиной заинтересованности государства в участии частных инвесторов является дефицит финансов, поскольку, как правило, инициативы в социальной сфере и сфере инфраструктуры является сверх затратными. В то же время, несмотря на стремительное развитие технологий, трансформацию общества и экономических процессов, невозможным является игнорирование адекватного уровня развития инфраструктуры. Таким образом, у государства появляется потребность разделить с кем-то бремя капиталовложений в развитие указанных сфер, который является объективно непосильным для государственного бюджета даже наиболее развитых государств. В одном из своих отчетов Deloitte отметили, что только 16% городов во всем мире могут самостоятельно финансировать те инфраструктурные проекты, в которых нуждаются их общины.

К тому же мировой опыт доказывает, что привлечение частного капитала к реализации важных, но затратных инфраструктурных и социальных проектов, позволяет достичь стремительного развития и экономического роста без значительных капиталовложений со стороны государства, которые могут быть использованы более рационально на другие цели.

Государственно-частное партнерство — путь к экономическому росту и сверхприбылей?

При условии основательного подхода к планированию проектов государственно-частного партнерства можно достичь достаточно высоких показателей. Например, по независимым оценкам, более трети всех проектов государственно-частного партнерства в Великобритании была реализована в определенные сторонами сроки и без превышения лимита финансирования.

В Великобритании основное внимание в процессе планирования и реализации проектов государственно-частного партнерства уделяется социальной сфере (строительство или переоснащение школ, больниц, зданий суда, полиции, пожарных частей и других муниципальных объектов), транспортной инфраструктуре и информационным технологиям. Положительно реализованными считаются также проекты по строительству автодорог в Финляндии, реконструкции аэропортов и региональных дорог в Португалии, а также обновление сетей водоснабжения и строительства скоростных дорог во Франции.

Говоря о примерах удачной реализации проектов государственно-частного партнерства, в частности, в сфере транспортной инфраструктуры, стоит отметить положительный опыт Мадагаскара и Республики Бенин. Например, концессия порта «Тоамасина» (Мадагаскар) в рамках государственно-частного партнерства, по свидетельствам экспертов, позволила повысить уровень мощности обработки грузов с 60 до 2500 тонн в сутки, тогда как загрузка и разгрузка контейнеров увеличилось с менее чем 10 единиц до более чем 30 единиц за час на одно судно. Время, необходимое для обработки и отправки контейнеров, сократился с нескольких дней до нескольких часов, а количество дней для таможенного оформления за 3 года сократилась с 5 до 2,6. Как результат, увеличение трафика в порту привело к большей интеграции с мировыми рынками, а также к увеличению инвестиций в промышленность в связи с повышением заинтересованности потенциальных инвесторов в реализации проектов в регионе.

В 2009 г. было подписано соглашение о концессии порта «Котону» (республика Бенин), высокая стоимость услуг, низкая эффективность и плохое материально-техническое оснащение которого не давали возможности стать ключевым торговым маршрутом. В процессе реализации проекта государственно-частного партнерства было создано 450 новых рабочих мест, увеличена пропускная способность порта, трафик контейнеров вырос вдвое в течение первых 2‑х лет реализации проекта, уменьшена стоимость транспортных расходов, что расширило экспортный коридор для внутренних районов страны и дало толчок для развития смежных отраслей экономики (в частности, рынка сельского хозяйства и рыбной промышленности). По предварительным оценкам, общая фискальная выгода от реализации проекта составляет 200-300 млн долларов США.

Таким образом, в идеальных условиях реализация проектов государственно-частного партнерства предоставляет бизнесу возможность сотрудничать с государством и/или местным самоуправлением, получать доходы, государственную поддержку и доступ к отдельным ресурсам или инфраструктуры, а государству — реализовывать действительно важные и насущные проекты, неся меньший бремя расходов и рисков.

Государственно-частное партнерство - можно ли использовать средства более бездарно?

Однако, как и любая бочка меда, в ситуации с государственно-частным партнерством не обошлось без изрядной ложки дегтя. Ведь достаточно часто на пути реализации проектов государственно-частного партнерства вырастают препятствия, которые сводят на нет все затраченные усилия, а иногда даже средства, приводя к сверхкрупным финансовым потерям.

В 2018 г. Европейский суд аудиторов (Счетная палата) в своем отчете «Публично-частное партнерство в ЕС: крупные недостатки и ограниченные выгоды» заявил, что государственно-частное партнерство далеко не всегда обеспечивает должное соотношение цены и качества услуг, которыми может пользоваться общество в результате реализации того или иного проекта. К тому же Европейский суд аудиторов отметил, что провалы государственно-частного партнерства очевидны уже много лет, а также рекомендовал государствам-членам не способствовать более интенсивному и масштабному использованию государственно-частного партнерства, пока определенные в отчете проблемы не будут решены (в частности, пока не будет уверенности в том, что выбор в пользу государственно-частного партнерства является таким, что обеспечивает наилучшее соотношение капиталовложений и качества полученного продукта).

Среди недостатков проектов государственно-частного партнерства в странах ЕС говорится о том, что обычно они являются самым дорогим способом финансирования того или иного проекта, а также что в проектах государственно-частного партнерства отсутствует достаточная прозрачность и адекватное распределение рисков между участниками. Еще в октябре 2017 г. более 150 организаций со всего мира подписали манифест, в котором призвали Всемирный банк и подобные органы прекратить продвижение государственно-частного партнерства.

Говоря о практике реализации проектов государственно-частного партнерства, следует отметить, что самым известным фейлом в указанной сфере является реконструкция лондонского метрополитена. В конце 1990‑х годов лондонский метрополитен требовал значительных инвестиций в реконструкцию станций, путей и обновления подвижного состава, поскольку ухудшение инфраструктуры тянуло за собой увеличение затрат и рост неэффективности услуг. Вагоны поездов были в аварийном состоянии, сигнальные устройства на станциях не работали, а станции нуждались в неотложной реконструкции и обновления. С целью получения необходимых инвестиций Правительство консерваторов планировал модернизировать подземку путем ее полной приватизации.

Во время избирательной кампании в мае 1997 г. лейбористская оппозиция выступила против приватизации, предложив в качестве альтернативы проект государственно-частного партнерства и заявив о том, что хотела бы поддерживать государственный контроль над метрополитеном, но при этом привлекать частные инвестиции через партнерские отношения. В рамках реализации проекта государственно-частного партнерства до 2010 г. было заменено 26,6 км колеи, отремонтировано 25 эскалаторов, заменено 2 подъемника и модернизировано 23 станции. В течение первых 5 лет работа лондонского метрополитена улучшилась: общее количество потерянных из-за задержки в работе метрополитена клиентов уменьшилось на 20%, объем поездок увеличился почти на 125 млн. Казалось бы, все идет как нельзя лучше. Однако это не так.

В 2007 г. участие инвесторов в реализации проекта была приостановлена в связи с увеличением объемов необходимых затрат на реализацию проекта, а публичной корпорации Transport for London пришлось взять на себя все бремя финансирования начатого проекта государственно-частного партнерства. В результате реализация проекта привела к значительной потере государственных средств (фактически, средств налогоплательщиков) — по разным оценкам, от 2,5 до 20-25 млрд фунтов стерлингов. Финансовое влияние проекта государственно-частного партнерства на экономику было признано негативным.

Еще одним ярким примером провального проекта государственно-частного партнерства является строительство платной дороги (тоннеля) до аэропорта «Брисбен» в Австралии, который из сферы управления бизнеса был передан в муниципальную через 7 месяцев после реализации. Причина такой передачи была банальной — дорога не получила достаточного количества пользователей, а, следовательно, и финансового результата, чтобы оставлять проект жизнеспособным и интересным для частного инвестора.

Аналогичная ситуация сложилась в Китае в результате строительства шоссе в провинции Чжэцзян, плата за пользование которым в отдельных случаях в 7 раз превышала стандартную плату. Как свидетельствует мировая практика, самыми рискованными являются проекты государственно-частного партнерства именно в сфере дорожной инфраструктуры (в частности, платных дорог).

Жизнеспособность проекта напрямую связана с прогнозированием объема потоков транспорта. Однако эти потоки могут быть достаточно изменчивыми по причинам, которые не зависят от качества реализации проекта, что может представлять значительный риск. Традиционно, почти полностью этот риск несет частный инвестор, который финансирует строительство (реконструкцию) дороги, но доход которого напрямую зависит от объема потока автомобилей, пользующихся дорогой.

При этом очевидно, что чем выше риск, тем выше будут тарифы на проезд, которые будет устанавливать инвестор для покрытия расходов на реализацию проекта и получения прибыли. Таким образом, косвенно риск реализации проекта будут нести пользователи автомобилей и налогоплательщики, которые будут использовать дорогу, а также они будут нести финансовое бремя по уплате обязательных платежей за ее пользование. Такая ситуация может подорвать социальные преимущества платной дороги, поскольку вместо того чтобы уменьшить транспортную нагрузку на муниципальные пригородные дороги, высокие тарифы приводят к минимальному использование платных дорог, которые в таких случаях становятся фактически платной дороге между местной властью и определенными группами частных интересов.

Таким образом, как и любая модель отношений, содержащих элемент финансового и организационного риска, государственно-частное партнерство имеет примеры не только фантастически удачной реализации, но и полных провалов, от которых участники проекта еще долго пытаются прийти в себя. Однако перечисленные неудачные проекты государственно-частного партнерства не означают, что есть смысл вообще отказаться от практики их применения. Нужно только учитывать то, что такие проекты должны быть взвешенными, проанализированным по каждому из возможных рисков и просчитанными до каждого шага. При этом партнеры в такой модели инвестиций должны быть равноправными участниками отношений, которые разделяют между собой не только финансовые выгоды и социальный эффект от реализации проекта, но и риски и все бремя определенных соглашением обязательств.

Количество показов: 1606